Il termine di legge entro il quale i comuni devono procedere all’eventuale aggiornamento della pianta organica delle farmacie non è perentorio ma ordinatorio: la sua eventuale violazione, dunque, non fa venir meno il potere dell’amministrazione né invalida gli atti adottati tardivamente. È il principio ribadito dal Tar Lombardia in due sentenze gemelle pubblicate nei giorni scorsi (12 e 16 marzo) che respingono i ricorsi presentati da alcune farmacie contro la revisione della pianificazione territoriale adottata da un Comune della provincia milanese, revisione che aveva istituito due nuove sedi con esercizio della prelazione su una di esse.
Il cuore delle due decisioni riguarda l’interpretazione dell’articolo 2, comma 2, della legge 475/1968, che impone ai Comuni di procedere alla revisione della pianta organica entro il mese di dicembre degli anni pari. Secondo i ricorrenti, il mancato rispetto di tale scadenza avrebbe determinato la decadenza del potere pianificatorio e quindi la nullità della delibera adottata a febbraio. Il Tar respinge in modo netto questa impostazione, chiarendo che, «in assenza di un’espressa indicazione normativa», i termini per provvedere devono essere letti «in chiave ordinatoria», in coerenza con la «tendenziale inesauribilità del potere» amministrativo
La natura perentoria, prosegue il Collegio, può essere riconosciuta solo quando la legge ricolleghi espressamente al decorso del termine un effetto decadenziale, circostanza che nel caso della revisione della pianta organica non si verifica. Al contrario, la previsione ha una funzione meramente sollecitatoria: «il termine è chiaramente volto a sollecitare l’esercizio di un potere di pianificazione»
Superata la questione preliminare, le sentenze affrontano il merito delle scelte pianificatorie, a partire dalla riperimetrazione delle zone e dall’istituzione della nuova sede. Anche su questo fronte il Tar ribadisce un principio altrettanto consolidato: nella distribuzione territoriale del servizio farmaceutico il Comune dispone di «ampia discrezionalità» e le sue scelte – che devono bilanciare una pluralità di fattori: demografici, urbanistici, viabilistici e di accessibilità – sono sindacabili solo per manifesta illogicità o errore nei presupposti
Nel caso esaminato, la revisione nasce da un aggiornamento dei dati demografici e mira a riequilibrare la distribuzione della popolazione tra le diverse zone. La creazione della nuova area, che porta a dieci il numero complessivo delle farmacie, è accompagnata da una ridefinizione delle zone esistenti che incide in modo contenuto sulle aree più popolose. Il Tar sottolinea come il confronto tra la situazione precedente e quella risultante dalla revisione evidenzi «la volontà di riequilibrare la concentrazione di abitanti per zone di competenza», con riduzioni percentualmente limitate nelle zone interessate e una nuova zona che presenta una densità inferiore rispetto alle altre.
Questo dato è decisivo per respingere l’accusa di sviamento di potere avanzata dai ricorrenti, secondo cui la localizzazione della nuova sede sarebbe stata dettata da logiche di vantaggio competitivo, in particolare per la vicinanza ad alcune strutture sanitarie. Al contrario, il Tar ritiene che la scelta risponda a «esigenze oggettive» e che la prospettiva di sviluppo del territorio – con l’insediamento di nuove strutture sanitarie – possa legittimamente essere considerata nella pianificazione. La valutazione, osserva il Collegio, non deve limitarsi allo stato attuale ma può estendersi ai «bisogni della collettività» futuri, in una logica programmatoria
Analoga impostazione viene adottata per la collocazione della nuova sede all’interno della zona: il Comune si è limitato a indicare un’area di massima, senza una localizzazione puntuale, e ciò è ritenuto conforme al quadro normativo, purché la scelta resti coerente con i criteri generali fissati. Anche la doglianza relativa alla presunta scopertura di alcune porzioni del territorio viene respinta, sul presupposto che l’amministrazione ha privilegiato le aree con maggiore domanda attuale o prospettica di servizio.
Infine, il Tar esclude che la riperimetrazione delle zone esistenti – in particolare quella che interessa la zona di una delle farmacie ricorrenti – sia arbitraria o priva di criteri. La revisione, si legge, «ha coinvolto anche altre zone del Comune e non solo quella di sua pertinenza», secondo un disegno complessivo di riequilibrio. Non è necessario, aggiunge il Collegio, definire criteri analitici per ogni singola zona: la pianificazione può fondarsi su una valutazione globale del territorio, che tenga conto del dato demografico e dell’esigenza di equa distribuzione del servizio.
