Nella revisione della pianta organica il comune non può limitarsi a scegliere l’area dove collocare una nuova sede, ma deve valutare l’equilibrio dell’intera rete sul territorio comunale, evitando per quanto possibile sovrapposizioni tra sedi contigue e garantendo una distribuzione del servizio coerente con i bisogni della popolazione. È il principio ribadito dal Consiglio di Stato nella sentenza 5629/2026, pubblicata ieri, con la quale i giudici di Palazzo Spada hanno accolto il ricorso relativo alla revisione della pianta organica del Comune di Terni, annullando la localizzazione di una nuova sede farmaceutica e imponendo all’amministrazione un nuovo esame dell’assetto complessivo del servizio.
La controversia nasce dalla revisione ordinaria della pianta organica del 2022, con la quale il Comune aveva confermato la localizzazione della sede farmaceutica n. 31 nell’area compresa tra strada di Sabbione e via Narni. Contro tale scelta era stato proposto ricorso, respinto in primo grado dal Tar Umbria per l’ampia discrezionalità riconosciuta ai Comuni nella pianificazione delle sedi farmaceutiche. Il Consiglio di Stato ha invece ribaltato quella decisione, ritenendo fondate le censure relative al difetto di istruttoria e di motivazione.
Nella motivazione della sentenza il Collegio chiarisce innanzitutto quale debba essere il criterio guida della pianificazione territoriale. «La potestà allocativa» scrivono i giudici «deve tendere, secondo un ragionevole contemperamento di bisogni e poteri di tutti i soggetti coinvolti, a non sovrapporre, per quanto possibile, le zone di due aree contigue, non potendo l’assetto geografico della zona essere arbitrario in termini di incongrua distribuzione del servizio nonché d’incapienza o insufficienza del bacino di clientela». A ciò si aggiunge un secondo principio: la distribuzione delle farmacie deve essere valutata considerando «il territorio complessivamente inteso», secondo quanto previsto dall’articolo 11 del decreto legge 1/2012.
Secondo Palazzo Spada, il Tar aveva correttamente rilevato che la motivazione del Comune fosse «non particolarmente approfondita», ma aveva erroneamente ritenuto tale circostanza sufficiente. Se è vero che gli atti di programmazione generale non richiedono una motivazione analitica per ogni singola scelta, resta comunque indispensabile che l’amministrazione renda espliciti i criteri che hanno guidato la pianificazione. Come ricorda la sentenza, deve sempre emergere «una esternazione dei criteri ispiratori adottati dall’autorità emanante», così da consentire di verificarne la legittimità, la congruità e la ragionevolezza.
Applicando tali principi al caso concreto, il Consiglio di Stato osserva che, pur esistendo una distanza significativa tra le sedi interessate, il problema è rappresentato dall’equilibrio complessivo della rete farmaceutica. Nell’area interessata risultava infatti una concentrazione di esercizi, mentre altre zone del territorio comunale continuavano a essere prive di farmacie. I giudici evidenziano inoltre che la nuova sede era stata collocata in un’area prevalentemente artigianale e industriale, per i flussi di lavoratori presenti durante il giorno, senza però che tali flussi fossero stati adeguatamente verificati nell’istruttoria. Allo stesso tempo, la scelta finiva per incidere su un bacino di utenza già servito da altre farmacie collocate lungo la stessa direttrice.
La sentenza respinge anche la tesi secondo cui la riforma del 2012 privilegerebbe il criterio della maggiore accessibilità rispetto a quello del decentramento territoriale. Nel caso di specie, osserva il Collegio, non si trattava di garantire il servizio in aree isolate, ma proprio di perseguire l’obiettivo di una più equa distribuzione delle farmacie sul territorio comunale, così da assicurare una maggiore accessibilità complessiva ai cittadini.
Per questi motivi il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, annullando gli atti di programmazione limitatamente alla localizzazione della nuova sede e, per effetto derivato, anche gli atti successivi relativi all’assegnazione e all’apertura della farmacia. Il Comune dovrà ora riesaminare la localizzazione attraverso un supplemento istruttorio che tenga conto dell’assetto complessivo del servizio farmaceutico e dell’esigenza di una più equilibrata distribuzione delle sedi sul territorio.
